Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Monsieur le Secrétaire d’État,
Mes chers collègues,
La commission mixte paritaire réunie le 9 juillet dernier au sujet du projet de loi portant Nouvelle organisation du territoire de la République (NOTRe) a adopté un texte issu des travaux de notre Assemblée et de ceux du Sénat.
C’est évidemment un texte de compromis qui a été adopté et qui a nécessité que chaque assemblée fasse un pas vers l’autre.
Comme tout compromis, il peut laisser un sentiment partagé à celles et ceux qui souhaitaient aller plus loin, tant en matière de transferts de compétences vers les régions - puisque les départements continueront à gérer les collèges et la voirie - qu’en matière de gouvernance des intercommunalités puisque le texte adopté par la CMP ne modifie pas un certain nombre de règles comme celles relatives au transfert de la compétence en matière de documents d’urbanisme.
Il faut aussi souligner d'emblée que n’apparaît pas dans ce texte le principe d’une élection des conseillers communautaires qui soit directe et distincte des élections municipales.
À ce stade de nos débats, je veux cependant souligner que ce projet de loi, ainsi rédigé, s’inscrit dans la droite ligne de la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPAM) de janvier 2014, texte qui avait fait lui aussi l’objet d’un accord en CMP.
Je veux aussi dire qu’il répond à deux attentes fortes - deux objectifs de notre Assemblée - en permettant une véritable clarification dans la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités mais aussi en renforçant la capacité à agir du bloc communal, et notamment de l’intercommunalité.
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Nous voulions clarifier la répartition des compétences exercées par chaque collectivité et nous le faisons en supprimant la clause générale de compétence pour les Régions et les Départements. La spécialisation des compétences de ces deux collectivités nous permettra ainsi de gagner en lisibilité et en efficacité.
En plus des compétences, qu’elle exerce depuis sa création, la Région s’affirme avec ce texte comme la collectivité de la formation, du développement et de l’aménagement du territoire mais aussi comme la collectivité de toutes les mobilités.
Nos Régions seront ainsi plus grandes, avec la loi ayant permis leur redécoupage, et plus fortes puisque dans leurs deux principaux domaines de compétences, elles pourront s’appuyer sur des schémas opposables aux autres niveaux de collectivités :
- le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), prévu à l’article 2 ;
- et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), prévu à l’article 6.
En matière de développement économique, l’article 3 leur permet en outre de fixer seules les règles d’action en matière d’aide directe aux entreprises. Il faut ici souligner la complémentarité de ces dispositions avec le transfert de la gestion des fonds structurels européens autorisé par la loi MAPAM.
Par ailleurs, les Régions pourront se voir déléguer la coordination des acteurs de l’emploi à l’exception de l’opérateur national (Pôle Emploi), selon les dispositions prévus aux articles 3bis et 3ter.
Les Régions se voient enfin attribuer, à l’article 8, la gestion de l’intégralité des transports non urbains, avec notamment les transports interurbains et les transports scolaires, à l’exception des transports de personnes en situation de handicap qui resteront gérés par les Départements et en lien avec les MDPH. Véritables autorités organisatrices des transports sur leur territoire, les Régions seront désormais les collectivités de toutes les mobilités.
Elles seront aussi en première ligne en matière d’environnement en ajoutant à leurs compétences déjà exercées la défense de l’environnement, la promotion de la biodiversité et l’organisation du tri et de la gestion des déchets.
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Quant au Département, il s’impose comme la collectivité des solidarités.
Il continuera évidemment à gérer les collèges et la voirie, mais aussi l’intégralité de l’action sociale, avec la gestion des allocations telles que l’APA, le RSA, la PCH ou encore la conduite de l’action sociale de proximité, l’aide à l’enfance et aux familles.
Avec ce projet de loi, nous allons plus loin et nous renforçons le caractère solidaire de l’action des Départements en l’élargissant à la solidarité territoriale puisque l’article 24 de l’aide aux communes et à leurs groupements en matière de soutien à l’investissement mais aussi de soutien technique et d’ingénierie fait une compétence obligatoire.
Cet article prévoit également de maintenir les actions départementales sur les filières agricoles et forestières.
De plus, le Département sera désormais mieux et directement associé aux décisions concernant l’implantation des services publics puisque l’article 25 précise qu’il co-élaborera avec l’État le schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public.
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Mes chers collègues,
Notre volonté de spécialiser les compétences des Régions et des Départements ne nous a pas interdit de faire preuve de pragmatisme. Ainsi, l’article 28 précise qu’un certain nombre de compétences resteront partagées car c’est une condition d’efficacité de l’action publique dans ces domaines. Il s’agit de la culture, du sport, du tourisme, de l’éducation populaire et de la promotion des langues régionales.
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Pour ce qui concerne le bloc communal, le texte adopté par la CMP est riche de dispositions qui s’appliquent pour la plupart aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. En effet, si la commune est la seule collectivité à garder le bénéfice de la clause de compétence générale, il nous semble essentiel que les intercommunalités soient à la fois plus grandes et plus fortes.
Il s’agit dans ce texte des communautés de communes et des communautés d’agglomérations, ainsi que des syndicats intercommunaux, puisque la question des communautés urbaines et des métropoles avait été débattue lors de l’examen de la loi MAPAM.
Avec les articles 14 et 15, les EPCI vont donc voir leur taille moyenne progresser puisque désormais le seuil démographique pour la création d’une intercommunalité sera de 15.000 habitants et ce même si nous avons prévu un certain nombre d’adaptations : pour les zones de montagne et les territoires ayant une densité de population inférieure à 30% de la densité nationale, où le seuil sera ramené au minimum à 5.000 habitants, mais aussi en acceptant de pondérer ce seuil de 15.000 habitants dans une trentaine de départements dont la densité moyenne est trop basse pour qu’un tel seuil puisse être exigé (l’Ardèche est dans ce cas).
Il faut noter que nous avons aussi prévu plusieurs dispositions pour améliorer le fonctionnement des commissions départementale de coopération intercommunale (CDCI), en encadrant notamment le droit de « passer outre » des Préfets, et pour que les futurs schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) permettent de diminuer plus facilement le nombre de syndicats puisqu’ils en existent aujourd’hui plus de 13.000.
De nombreuses dispositions vont dans le sens de cette rationalisation du paysage intercommunal avec par exemple l’amélioration et la clarification du régime de la représentation-substitution pour les syndicats compétents en matière d'eau et d'assainissement. C’est un enjeu majeur tant pour la clarification de l’action publique que pour réaliser des économies en matière de fonctionnement.
Les nouveaux EPCI, ainsi redéfinis, seront créés au 1er janvier 2017. Ils auront plus de compétences à exercer au service des communes.
En effet, en matière de compétences obligatoires, qui désormais ne seront plus soumises à la définition de l’intérêt communautaire, les articles 18 et 20 prévoient le transfert aux intercommunalités de la création et de la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, de la promotion touristique dont la création d’offices de tourisme (et avec des exceptions possibles pour tenir compte des stations classées et des marques territoriales), et la collecte et le traitement des déchets.
L’eau et l’assainissement deviennent également des compétences obligatoires, mais avec une mise en œuvre décalée à 2020 pour laisser le temps aux élus locaux de préparer ces transferts souvent plus complexes du fait de la diversité des modes de gestion.
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Le projet de loi adopté par la CMP contient aussi d’autres dispositions importantes et qu’il convient de souligner.
Je pense notamment à l’article 13 qui permet la création de la collectivité unique de Corse. C’est une avancée politique et institutionnelle majeure qui va entraîner la fusion des deux Départements et de la Région actuels, et en maintenant des établissements de proximité.
Je pense aussi à l’article 17 septidecies qui comporte de nombreuses dispositions pour améliorer la Métropole du Grand Paris créée au 1er janvier prochain, comme le prévoyait déjà la loi MAPAM, mais avec un calendrier adapté pour la mise en œuvre des compétences et en s’appuyant sur des établissements publics de territoire dotés d’une personnalité juridique et au rôle clarifié. La gouvernance de la métropole est aussi améliorée par le projet de loi avec notamment une réduction du nombre initialement prévu de conseillers métropolitains.
Je pense enfin à l’article 23 qui encadre le dispositif de délégation des compétences exercées par les Départements vers les Métropoles qui sont situées sur leurs territoires. Ces délégations ont un caractère d’abord conventionnel mais elles seront automatiques si aucun accord n’est trouvé entre les Métropoles et les Départements concernés.
D’autres dispositions pourraient être soulignées mais elles ont un caractère plus technique et l’énumération serait trop longue. Elles poursuivent pour la plupart deux objectifs de nature différente.
Le premier est celui de la protection de la carrière et des droits des agents publics concernés par les réaffectations de compétences ou les évolutions de leurs cadres d’emploi.
Le second est celui de la transparence et de la responsabilité pour la gestion des collectivités et des politiques publiques comme c’est par exemple le cas à l’article 33 avec l’action récursoire en matière de responsabilité de gestion des fonds européens.
Il s’agit enfin de dispositions améliorant la gestion quotidienne des collectivités et de leurs services en favorisant les mutualisations ascendantes ou descendantes, mais également entre communes comme le prévoit l'article 22, ou en rénovant des règles juridiques de définition de l’intérêt communautaire ou encore, à l’article 22 octies, en permettant aux communes qui ne disposent que d'un conseiller communautaire de toujours pouvoir le remplacer lorsque celui-ci est amené à quitter ses fonctions.
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Mes chers collègues, nous arrivons à la fin de nos débats sur ce texte de nouvelle organisation du territoire de la République.
Ce débat aura été marqué à la fois par l’implication et l’engagement de nombreux élus, parfois aussi par la volonté de quelques-uns d’effrayer en agitant des dispositions qui ne sont pas – ou plus – dans le texte, mais le plus souvent par une volonté partagée d’améliorer l’action publique locale.
Comme rapporteur de la commission des lois, je considère que le texte adopté en commission mixte paritaire est conforme aux objectifs initiaux.
C’est le cas pour la clarification et la spécialisation des compétences.
C’est le cas pour la montée en puissance des régions qui auront plus de compétences et pourront s’appuyer sur des documents opposables.
C’est le cas pour la définition des compétences départementales et le rôle conforté des départements pour assurer la solidarité territoriale.
C’est le cas enfin pour l’intercommunalité dont la taille moyenne va progresser en même temps que de nouvelles compétences lui seront transférées.
Pour toutes ces raisons, je vous invite donc à adopter les conclusions de la commission mixte paritaire. Et je souhaite évidemment que le Sénat fasse de même dans quelques heures.
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