Finances communales, la Chambre Régionale des Comptes souligne la bonne gestion de la Ville d'Annonay

Régulièrement la Chambre Régionale des Comptes examine la situation financière des communes et des intercommunalités. Celle de Rhône Alpes l'a fait pour la Ville d'Annonay sur la période 2009-2014. J'ai présenté ce rapport au conseil municipal du 19 décembre. Il est bon pour la Ville car il constate d'une part que nous avons fortement désendetté la Ville, en passant de 22 millions à 11 millions d'euros, que nous avons relancé l'investissement par de grands travaux sans augmenter les taux d'imposition ni baisser les subventions. Ce rapport souligne les efforts d'économie et de mutualisation. Vous trouverez ci-après mon intervention de présentation : 

La Chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes a fait parvenir, le 1^er décembre dernier, son rapport d’observations portant sur la gestion de la Ville d’Annonay des exercices 2009 à 2014.

Ce rapport vous a été communiqué la semaine dernière, avec la convocation au présent conseil. Comme la loi le prévoit[1], un débat relatif à ce rapport a lieu lors du premier Conseil municipal qui suit sa réception.

Vous avez sans doute tous pris connaissance attentivement de ce rapport, mais avant d’en débattre je souhaite vous en rappeler les principaux éléments, les recommandations, et les suites que nous allons y donner.

Vous l’avez vu, il s’agit d’un rapport globalement positif, qui conforte l’action conduite par la majorité depuis 2008, qui montre que nous avons su améliorer fortement la santé financière de la Ville tout en portant de nombreux projets pour Annonay. Il montre aussi la progression constante de notre collectivité qui a eu lieu ces dernières années en matière d’organisation, avec la mutualisation, de gestion de la dette, ou en ce qui concerne les ressources humaines. 

La mutualisation des services avec Annonay Agglo:

                La Chambre a étudié en détail la mutualisation entre la Ville d’Annonay et Annonay Agglo. Il s’agit, comme le souligne la Chambre, d’une démarche expérimentale qui a été menée par Annonay depuis 2009, qui était à l’époque exceptionnelle dans le monde des collectivités territoriales, et qui reste aujourd’hui relativement rare notamment pour des structures de notre taille.

                Cette démarche, souligne la Chambre, a anticipé le droit en vigueur, et effectivement, puisqu’elle était expérimentale, elle a même inspiré le législateur et le gouvernement dans différents projets de loi, comme la loi MAPTAM, comme la loi NOTRe. D’ailleurs, nous avons eu le plaisir de recevoir en 2013 Marylise Lebranchu, alors Ministre de la Fonction publique, pour lui présenter notre expérience de la mutualisation.

                Bien sûr, parce qu’elle revêt ce caractère expérimental, notre mise en œuvre de la mutualisation évolue constamment, progresse chaque fois qu’une nouvelle convention de mutualisation est signée. La Chambre souligne d’ailleurs cette amélioration continue, en relevant par exemple que nous avons intégré, lors de notre dernière convention, la notion de « coût de fonctionnement par agent », qui consiste à prendre en compte tous les coûts indirects liés à la présence d’un agent (les fournitures administratives, l’assurance, l’action sociale, la formation, etc.) pour l’intégrer dans les coûts de la mutualisation. La mutualisation continuera d’évoluer, de progresser, et nous avons d’ailleurs déjà engagé un travail pour permettre une amélioration du fonctionnement de la direction de la commande publique, et notamment du magasin, qui est mutualisée, avec de doter notre structure d’une véritable fonction d’achat public.

                La Chambre souligne également l’adéquation globale entre la convention de mutualisation et la réalité. Elle note certes, pour 2014, un écart lié au mécanisme d’actualisation des flux financiers, en relevant en particulier la situation de deux agents inclus dans l’assiette de refacturation de la Ville à l’EPCI alors que leurs postes, suite à leurs départs en retraite en cours d’année, étaient vacants, mais cet exemple pourrait être contrebalancé par une illustration contraire. Ainsi, l’évolution, postérieurement à l’entrée en vigueur de la convention de mutualisation, de l’équipe de direction n’a pu être prise en compte dans l’assiette de refacturation de la Ville à l’EPCI. La nouvelle convention de mutualisation applicable depuis le 1^er janvier 2016 intègre désormais toutes les évolutions organisationnelles et ajuste, en tant que de besoin, les clefs de mise à disposition. Il est important de noter que l’écart financier entre la précédente convention de mutualisation et la nouvelle est de l’ordre de 58 000€, et ce y compris en y intégrant l’ajout de la notion de « coût de fonctionnement par agent ». Ceci démontre que les écarts dus à la méthode de réactualisation s’équilibraient entre les deux structures, et conforte le constat d’une adéquation entre l’application de ce document, y compris dans son ancienne forme, et la réalité de l’exercice de la mutualisation.

                Le seul point relatif à la mutualisation qui fait l’objet d’une recommandation de la Chambre porte sur le bilan et l’évaluation de la mutualisation. Il faut rappeler, d’une part, la difficulté inhérente à l’exercice. Pour évaluer précisément les apports de la mutualisation, il faudrait pouvoir comparer l’état actuel avec la situation que nous connaîtrions en l’absence de mutualisation. Cette difficulté est relevée par la Chambre, tout comme par l’Inspection générale de l’administration ou par la Cour des comptes dans leurs différents rapports ayant trait à la mutualisation des services. Néanmoins, le comité de suivi prévu dans la convention de mutualisation devra être réactivé.

La gestion des ressources humaines:

La Chambre a également étudié en détail la gestion des ressources humaines de notre collectivité, et plusieurs points me semblent à mettre en évidence sur ce sujet. Tout d’abord, en ce qui concerne l’évolution des effectifs, la Ville a connu une baisse de 9% de ses effectifs entre 2009 et 2014, qui est due notamment aux transferts de personnel à l’occasion des transferts de compétences. La baisse n’est pas équivalente au personnel transféré, car des emplois ont toutefois été créés par la Ville depuis 2009 : d’une part, afin de déprécariser un certain nombre d’agents, tant dans le cadre de la loi « Sauvadet » de 2012 que par la volonté de l’exécutif de lutter, en tant qu’employeur, contre l’emploi précaire. Cette déprécarisation, qui se poursuivra encore l’an prochain, représente plus de 8 emplois[2]. D’autre part, le développement des missions exercées par la Ville ont conduit à recruter des agents : deux ETP ont été créés pour assurer le développement de la compétence enfance-jeunesse et la mise en place des rythmes scolaires dans le cadre d’une réforme décidée par l’État, un ETP a été créé pour permettre la gestion de l’eau en régie directe, et trois ETP ont été créés pour renforcer les effectifs de la Police municipale, en particulier sur la surveillance de la voie publique et du stationnement.

                Il convient de noter, aussi, que la Chambre met en lumière le développement positif des carrières des agents assuré par la ville au travers de sa politique favorable d’avancement et de promotion interne. Ainsi, en moyenne, plus d’un huitième (12,75%) des effectifs bénéficie d’un avancement ou d’une promotion interne chaque année. Elle souligne également l’impact positif qu’a eu la réforme du régime indemnitaire de 2010 sur la rémunération des agents. Sur ce point, la Chambre recommande néanmoins de supprimer la NBI de la base de détermination de la prime de fin d’année, ce qui sera effectivement fait dès le prochain versement de cette prime en 2017.

                La principale observation de la Chambre, qui fait l’objet d’une recommandation, porte sur le temps de travail, qui est au regard du règlement de la Ville de 1515h par an au lieu des 1607h prévues par le droit commun. Je souligne tout d’abord que cette reconstitution est uniquement théorique, puisque la Chambre n’a pas mesuré le temps de travail réel des agents de la Ville, dont un certain nombre font bien plus que 1 515h, et même que 1 607h, notamment les cadres. Toutefois, la situation actuelle, issue en intégralité de décisions antérieures à 2008[3], doit être régularisée, et un travail important sera mené au cours de l’année 2017 pour ramener le temps de travail à 1 607h. La première étape de cette régularisation est la suppression de la moitié des congés d’ancienneté l’année prochaine, avant une suppression complète en 2018, pour permettre aux agents concernés de connaître une période de transition. Cette évolution s’inscrit dans le cadre plus général d’une refonte du cadre « RH » liée d’une part à la réforme du RIFSEEP[4], que nous devons mettre en place dès que possible, et d’autre part aux négociations relatives à l’action sociale qui devront s’ouvrir suite à la fusion de notre EPCI, comme le demande la loi.

                Enfin, relativement à l’absentéisme, si la Chambre prend 2013 pour année de référence, il faut noter qu’en 2015, l’absentéisme se situe légèrement en-deçà de la moyenne des structures de même taille, avec un taux d’absentéisme global de 9,1% contre 9,9% en moyenne. Et il s’agit bien là du taux d’absentéisme global, qui inclut les longues maladies, les maternités, les accidents du travail, alors qu’il faut bien, pour l’analyse, considérer différemment l’absentéisme courant, pour maladie ordinaire, des autres situations. Ainsi, le coût de l’absentéisme courant, en 2015, est de 11 ETP, loin des 27 ETP relatifs à l’absentéisme global mentionnés par la Chambre pour l’année 2013.

La Fiabilité des comptes:

Nous pouvons avant tout nous féliciter des commentaires du rapport sur la fiabilité des comptes soulignant que, rapporté aux 6 500 mandats et titres émis en moyenne chaque année, il n’existe que très peu d’erreurs d’imputation susceptibles de porter atteinte à la fiabilité des imputations comptables, et nous avons bien pris note des quelques remarques de la Chambre. Sur le point particulier de la provision pour risques et charges en matière de contentieux, qui fait l’objet d’une recommandation de la Chambre, nous n’avons pas jusqu’à présent estimé nous être trouvés en situation de constituer une provision pour faire face à un risque dont la probabilité devrait être considérée comme suffisamment forte pour la justifier. Nous continuerons toutefois à avoir une vigilance toute particulière sur les situations de nature à justifier la constitution d’une provision, avec un examen au cas par cas des dossiers, notamment  en matière de contentieux lorsque ce dernier est susceptible de se solder par une charge pour la collectivité.

 

La situation financière:

Les observations de la Chambre sur la situation financière confortent clairement l’action entreprise par la majorité depuis 2008. Le niveau de l’endettement, qui constituait encore au milieu des années 2000, un lourd handicap, s’est considérablement amélioré, comme le souligne le rapport. Ce désendettement, qui s’est fait d’ailleurs sans transfert de dette à l’agglomération[5],  amène la Ville d’Annonay à une dette par habitant bien en-dessous de celle des communes de même strate (672€ contre 950€ par habitant). Pour mémoire, au 31 décembre 2007, l’encours de dette se situait à plus de 20 000 000 € ; au 31 décembre 2015, il a été ramené à un peu plus de 11 000 000 €, soit un désendettement de plus de 9 000 000 €, et une capacité de désendettement actuelle très bonne, à 4,2 ans. La Ville reste ainsi fortement engagée dans une politique de maîtrise de l’endettement, garante de la bonne santé financière de la collectivité.

Le taux d’épargne brute oscille sur la période entre 12 % et 15 %. Son érosion récente s’articule, comme dans toutes les collectivités territoriales, avec la baisse des dotations de l’État au travers de la dotation globale de fonctionnement depuis 2014. À cela s’ajoute la contribution croissante au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Toutefois, sur l’ensemble de la période étudiée, le niveau de l’épargne de gestion permet à la Ville d’assurer le service de la dette et de dégager une épargne nette concourant directement au financement des investissements. L’épargne nette dégagée au compte administratif 2015 est même supérieure à celle de l’exercice précédent, la baisse de notre annuité de dette jouant un rôle non négligeable dans cette progression.

La préservation de la capacité d’autofinancement dans une période de fortes tensions sur les finances locales a ainsi permis de maintenir le niveau des investissements et de mener à bien des projets structurants en regard desquels la Commune a aussi su mobiliser, comme le souligne le rapport, des financements externes importants en particulier sous forme de subventions. De 2009 à 2014, le montant des subventions d’investissement reçues représente ainsi plus du quart des dépenses d’équipement.

De manière générale, l’amélioration de la situation financière de la Ville, pourtant réalisée dans une période de fortes contraintes sur les dotations versées par l’Etat, s’est faite sans recourir davantage aux ménages, avec une stabilité des taux d’imposition « ménages » et le maintien de la politique très favorable d’abattements. Ce sont donc des efforts de gestion, de bonne gestion, qui ont permis d’atteindre ce résultat, avec la maîtrise et, sur les 3 derniers exercices, de la baisse des charges à caractère général – baisse qui se poursuit d’ailleurs encore en 2017 ; avec le maintien du niveau de subvention aux associations annonéennes, avec la diminution de la charge d’intérêts de la Ville.

Enfin, si la Chambre recommande d’élaborer un plan pluriannuel des investissements, elle souligne le recours fréquent, et qui se poursuivra dans les années à venir, au mécanisme des AP/CP qui permet de planifier une opération d’investissement d’envergures sur plusieurs années, et ainsi d’offrir une lisibilité sur les conséquences financières de chacun de ces projets pour les années à venir.

Les cessions immobilières

La Chambre note enfin, bien que cela ne fasse l’objet d’aucune recommandation, que la Ville d’Annonay a pu céder à deux reprises des actifs à une valeur moindre que celle estimée par les Domaines, à savoir les « Moulins de Béthenod » et un terrain cédé à Nutrition et Santé. Sur le premier point, il faut surtout avoir à l’esprit que les « Moulins de Béthenod » représentaient un véritable gouffre financier pour la Ville, avec des dépenses de charges extrêmement élevées. D’autre part, la valeur du bien à l’actif représentait le coût historique que l’immeuble et était donc éloignée de sa valeur économique réelle.

Par ailleurs, en ce qui concerne la cession du terrain à Nutrition et Santé, la Ville a en effet souhaité permettre à une entreprise locale de se développer, de recruter – en l’espèce, 30 emplois supplémentaires –, et donc d’avoir une politique immobilière qui contribue au dynamise économique de notre territoire, à son attractivité, au maintien ou à la création d’emploi.

Pour conclure, je note avec satisfaction que la Chambre reconnait d’une part les progrès continues qui ont été faits depuis 2008 sur la manière de gérer la Ville d’Annonay, qu’elle atteste qu’à présent, la situation financière de la Ville d’Annonay est bien plus saine que ce qu’elle a pu être par le passé. Le travail mené par la Chambre dresse de nouvelles pistes d’amélioration que nous saisirons pour progresser encore. Je souhaite enfin remercier l’ensemble de l’équipe municipale, et les services de la Ville, qui, depuis 2008, nous ont permis d’aboutir à la situation actuelle, et nous permettrons de progresser encore.

 

[1] Article .243-5 du Code des juridictions financières

[2] 8,14 ETP

[3] Contrat de solidarité signé en 1982 avec l’Etat ; règlement de temps de travail de 2001 (protocole 35h) ; journée de solidarité non appliquée en 2004.

[4] Régime Indemnitaire tenant compte des Fonctions, des Sujétions, de l’Expertise et de l’Engagement Professionnel.

[5] La Chambre souligne ce point dans le rapport de l’Agglo. Il s’agit d’une analyse hors budgets annexes (puisqu’il y a eu transfert de dettes sur le budget Assainissement).