Décentralisation : une réforme à trois temps

La Tribune - Acteurs de l’économie – Le 4 février 2015

Dans ses 60 engagements, François Hollande avait appelé à une nouvelle étape de la décentralisation. Beaucoup s’attendaient à un Acte III de la décentralisation, se traduisant par de nouveaux transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales. Dans un contexte de modernisation de l’action publique, le choix a plutôt été fait de simplifier notre organisation territoriale et de clarifier les compétences des collectivités.

L'Acte I de 1982-1983 et l'Acte II de 2003 ont permis le transfert de nombreuses compétences aux régions, départements et communes, dotant la France d'une structure décentralisée à trois niveaux.

Il est aujourd'hui possible de dresser un bilan précis du processus de décentralisation entamé il y a trente ans. Ce processus a été incontestablement bénéfique pour les citoyens avec le développement sans précédent de nombreux services publics locaux, mais également pour l'aménagement et le développement de nos territoires. Cependant, il s'est accompagné d'un enchevêtrement des compétences qui pénalise l'action publique territoriale tant en matière de clarté qu'en matière de cohérence.

C'est la raison pour laquelle la réforme territoriale de ce quinquennat n'est pas été une réforme de décentralisation, mais une réforme de notre organisation décentralisée. L'Acte III a ainsi fait place à une réforme en trois volets.

Premier volet : la reconnaissance du fait métropolitain et la création des conférences territoriales de l'action publique

Le 19 décembre 2013, le Parlement adoptait de manière définitive le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MATPAM). Ce premier volet de la réforme territoriale comporte deux axes principaux.

D'une part, il a instauré dans chaque région une conférence territoriale de l'action publique (CTAP). Les CTAP ont pour mission de réunir les différentes collectivités territoriales d'une région afin de les inciter à coordonner leurs actions dans le domaine des compétences partagées. La loi a également désigné des collectivités chefs de file pour certaines compétences partagées. Dans le cadre des CTAP, ces collectivités chefs de file sont obligées d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités pour l'exercice de la compétence concernée. Les CTAP permettent donc d'ajuster dans chaque région la répartition et l'exercice des compétences décentralisées aux réalités des territoires.

D'autre part, la loi MAPTAM a créé une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : les métropoles. Contrairement à ce qui a pu être dit ou écrit, les métropoles ne constituent pas une strate supplémentaire dans notre organisation territoriale. En effet, les métropoles remplacent, depuis le 1er janvier dernier, les communautés urbaines ou les communautés d'agglomération dans les aires urbaines concernées (Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse). Elles sont dotées de compétences renforcées pour répondre à leurs fonctions métropolitaines. Les métropoles de Marseille et Paris seront, quant à elles, des EPCI à statut particulier en 2016, fruits d'une fusion entre plusieurs intercommunalités pour renforcer la cohérence des politiques territoriales. Enfin, la métropole de Lyon, créée en janvier dernier, est une collectivité territoriale à statut particulier qui, sur son territoire, dispose à la fois de compétences métropolitaines et départementales (en lieu et place du département du Rhône).

Deuxième volet : la création de grandes régions métropolitaines

Des trois volets de la réforme territoriale, la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a été le projet de loi le plus médiatisé.

Afin de doter les régions d'une taille critique, en comparaison de leurs voisines européennes, sur le plan géographique, démographique et économique, le Gouvernement a souhaité la fusion de certaines régions. Au 1er janvier prochain, notre pays comptera 13 régions métropolitaines, contre 22 aujourd'hui.

La nouvelle carte des régions n'a pas fait consensus, aucune carte n'aurait pu l'obtenir, mais elle a le mérite d'être le résultat d'un débat passionné et intense au Parlement qui a permis d'obtenir une majorité claire pour son adoption.

Cette loi, qui modernise l'échelon régional de notre architecture décentralisée - comme la loi MAPTAM l'a fait pour l'échelon intercommunal avec la création des métropoles -, n'avait cependant de sens que si ces nouvelles régions disposaient de leviers d'action renforcés. C'est l'objet du troisième volet de la réforme territoriale.

Troisième volet : des régions aux compétences renforcées, des intercommunalités plus intégrées

Ce troisième volet est en cours de discussion au Parlement. À l'heure où ces lignes sont écrites, l'examen en première lecture du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) va débuter à l'Assemblée nationale.

Dans un objectif de clarification des compétences, les régions et les départements verront leur clause de compétence générale supprimée. À l'issue de l'examen du texte, les conseils régionaux et départementaux disposeront de compétences exclusives et pourront agir avec le bloc communal dans certains secteurs bien définis, comme le sport ou la culture.

Dans ce cadre, les régions bénéficieront d'une compétence exclusive en matière de soutien au développement économique et élaboreront un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) à valeur prescriptive. Par ailleurs, certaines compétences départementales leur seront transférées, comme les transports non-urbains, afin de renforcer leurs pouvoirs en matière d'aménagement du territoire.

En parallèle de cette clarification sans précédent des compétences, les structures intercommunales seront rationalisées. D'un côté, le seuil minimal pour former un EPCI à fiscalité propre va être relevé pour les faire correspondre aussi souvent que possible aux bassins de vie présents sur nos territoires. De l'autre, les 13 000 syndicats intercommunaux que compte notre pays seront incités à fusionner ou à recourir à des mutualisations.

Pour conclure, je dirai que cette réforme territoriale constitue l'Acte I de la modernisation de notre organisation décentralisée. Dans un contexte où l'action publique doit être plus que jamais efficace, cet Acte répond au besoin de clarification et de cohérence des politiques publiques territoriales.